Avrupa bütünleşmesi ve bu bütünleşmenin temel
hukuksal bir metne oturması fikri yeni bir
fikir değildir. Eski dönemlerde bu konuda
bir takım fikirler ileri sürülmüştür. Avrupa
Toplulukları bir uluslararası hukuk tekniği
olan kurucu antlaşmalarla kurulmuştur. Kurucu
antlaşmalar üzerinde belli sürelerde periyodik
olarak revizyona gidilmiş, Avrupa Tek Senedi
(1986), Maastricht (1992), Amsterdam (1997)
ve Nice (2001) antlaşması gibi antlaşmalar
bu revizyonlar sonucu ortaya çıkmıştır. Bu
antlaşmaların her birinin Avrupa bütünleşmesine
oldukça önemli katkıları olduğu kuşkusuzdur.
Ancak Amsterdam ve Nice antlaşmalarında elde
edilen sonuçların mütevazı olması Hükümetlerarası
Konferans tekniğini sorgulanır hale getirmiştir.
Bunun sonucu olarak Temel Haklar Şartı'nın
(2) hazırlanması çerçevesinde kullanılan Kurultay
tekniğinin, Avrupa Birliği için temel bir
metin ya da Anayasa taslağı hazırlanması için
de kullanılıp kullanılamayacağı sorunu gündeme
gelmiştir. Bu yöntemin, yetki verilen organda
üye devletlerin temsilcilerinin dışında bir
takım kişilerin olması ve bunun sonucu olarak
yalnızca Hükümetlerarası olmama gibi bir avantajı
bulunmaktadır. Dahası değişik kesimlerden
temsilcilerin bu organda yer alması bu organa
çeşitlilik ve renk katmaktadır.
Diğer yandan Avrupa Birliği'nin bir Anayasası
olması konusu 21. yüzyılın başında daha önemli
bir bağlamda gündeme gelmiştir. Genişleme
sürecini büyük ölçüde başarıyla tamamlayan
bir Avrupa Birliği için anayasa deyim yerindeyse
elzem hale gelmiştir. Bunun sonucu olarak
Devlet ve Hükümet Başkanları Nice Zirvesinde
(Aralık 2000) Birliğin geleceği üzerine daha
geniş ve daha derin bir tartışmanın başlatılması
ve kurucu antlaşmaların daha ciddi biçimde
revize edilmesi konusunda görüş birliğine
varmışlardır. Nice Antlaşmasına ekli 23 numaralı
deklarasyonda bu süreç için 3 aşama öngörülmüştür:
birinci aşamada açık bir tartışma ortamı oluşturulacak
ve buna her kesimden kişi ve kuruluşların
katılması sağlanacaktır. Bir sonraki aşama
2002-2003 yıllarını kapsayacak ve bu aşamanın
uygulama şekli Aralık 2001'de toplanacak Laeken
Zirvesinde belirlenecektir. Üçüncü aşamada
ise kurucu antlaşmalarda yapılacak değişikliklere
karar verilmesi için 2004'te Hükümetlerarası
Konferans toplanacaktır.
Öngörüldüğü gibi Aralık 2001 tarihli Laeken
Zirvesine kadar açık tartışma süreci tamamlanmış,
bu zirvede (15 Aralık 2001) Devlet ve Hükümet
Başkanları tarafından Avrupa Birliği'nin geleceğine
ilişkin Deklarasyon (3) kabul edilmiştir.
Bu deklarasyonla Birliğin daha demokratik,
saydam ve etkin olması ve Avrupa yurttaşları
için bir Anayasa hazırlanması yönünde karar
alınmıştır. Anayasanın hazırlanması (4) için
de bir Kurultay toplanması kararlaştırılmıştır.
28 Şubat 2002'de toplanan Kurultay 15 aylık
bir çalışmanın ardından 13 Haziran 2003'te
çalışmalarını tamamlamıştır. Taslağın, Birliğin
tanımının, ilkelerinin, kurumlarına ilişkin
hükümlerin yer aldığı I. Bölümüyle, Temel
Haklar Şartı'nın yer aldığı II. Bölüm Kurultay
Başkanı Valery Giscard D'Estaing tarafından
20 Haziran 2003'te Selanik Zirvesinde Devlet
ve Hükümet Başkanlarına sunulmuştur. Taslağın
III. ve IV. Bölümlerinin de 27 Haziran 2003
itibariyle yazımı tamamlanmıştır.
Bu çalışmada söz konusu Kurultay tarafından
hazırlanan Anayasa taslağının Avrupa Birliği
için getirdiği yenilikler tartışılacaktır
(II). Ancak bu tartışmaya geçmeden önce Kurultayın
hazırlık çalışmalarına bir göz atmak yerinde
olacaktır (I).
I- Hazırlık Çalışmaları
Bu çerçevede önce Kurultayın oluşumuna bir
göz atılacak (A), ardından Kurultayın çalışma
metodu irdelenecek (B), son olarak da çalışmaların
tarih tarih nasıl ilerlediği masaya yatırılacaktır
(C).
A- Kurultayın Oluşumu
Anayasa taslağını hazırlamakla görevlendirilen
Kurultay, Temel Haklar Şartını hazırlamakla
görevlendirilen Kurultayla hemen hemen aynı
oluşuma sahiptir. Buna göre Kurultay toplam
105 üyeden oluşmakta olup (5) şu tür bir dağılım
içermektedir:
-1 Başkan (Valery Giscard D'Estaing) ve 2
Başkan Yardımcısı (Jean-Luc Dehaene ve G.
Amato)
-28 Devlet veya Hükümet Başkanı temsilcisi
(her devlet için 1 kişi) (15 üye devlet+13
aday ülke)
-56 ulusal parlamenter (her devlet için 2
parlamenter) (30 üye devlet parlamenteri+26
aday ülke parlamenteri)
-16 Avrupa Parlamentosu üyesi
-2 Komisyon temsilcisi (Michel Barnier ve
Antonio Vitorino)
Aday ülkelerden gelen temsilciler Kurultayın
çalışmalarına katılmaktalar, ancak üye devletler
arasında varılan konsensüsü engelleyememektedirler.
Kurultaya ayrıca gözlemci olarak aşağıdaki
organlardan 13 temsilci katılmıştır:
-Bölgeler Komitesinden 6 temsilci,
-Ekonomik ve Sosyal Komiteden 3 temsilci,
-Avrupa çapındaki sosyal partnerlerden 3 temsilci,
-Avrupa Medyatörü.
Kurultayın Başkanlık Divanı (Praesidium)
aşağıdaki 12 kişiden oluşmuştur
-1 Başkan (Valery Giscard D'Estaing) ve 2
Başkan Yardımcısı (Jean-Luc Dehaene ve G.
Amato)
-Kurultay çalışmaları boyunca dönem başkanlıklarını
yürüten İspanya'nın, Danimarka'nın ve Yunanistan'ın
hükümet temsilcileri (bu ülkelerin her birinden
1'er temsilci),
-Ulusal Parlamentoları temsilen 2 kişi,
Avrupa Parlamentosunu temsilen 2 kişi,
-Komisyonu temsilen 2 kişi.
Ayrıca Başkanlık Divanı'nda aday ülkelerin
temsilcisi olmadığı için Slovenya Parlamentosu
temsilcisi toplantılara katılmak üzere davet
edilmiştir.
Kurultay'ın sekreteryası da bulunmaktadır.
Genel Sekreterlik görevini Sir John Kerr yürütmüştür.
B- Kurultay'ın Çalışma Metodu
Kurultayın çalışma metodu üzerine bilgi verirken
önce lojistik ve teknik veriler (1 ve 2) üzerinde
durulacak, ardından çalışma grupları üzerine
bilgi verilecek (3), son olarak da Kurultay
çalışmalarına katılım konusu ele alınacaktır
(4).
1- Lojistik Veriler
Kurultay, çalışmalarını Avrupa Parlamentosunun
Brüksel'deki binasında sürdürmüştür. Bu durum
lojistik olarak bile olsa Parlamentonun, Avrupa
Birliği'nin geleceğine katkıda bulunması açısından
önemlidir.
Asil ya da yedek üyeler veya gözlemciler
Kurultayın çalışmalarıyla ilgili olarak Başkanlık
Divanına yazılı olarak başvurabilmektedirler.
Başvurular bireysel ya da kolektif olabilir.
Başvurular Kurultay Sekreterliği tarafından
diğer asil ve yedek üyelere ya da gözlemcilere
iletilmektedir. İsteyen herkes bu başvurulara
sanal ortamda Kurultayın web sayfasından ulaşabilir.
Kurultay toplantıları Avrupa Birliği tarafından
kabul edilen 11 resmi dilde yapılmaktadır.
Eşzamanlı tercüme mevcuttur. Diğer yandan
aday ülkelerden gelen temsilcilere Kurultay
toplantılarında kendi dillerinde söz alabilme
ve konuşma olanağı sağlanmıştır. Bu durumda
bir tercüman vasıtasıyla konuşma Topluluk
resmi dillerinden birine çevrilmiş, ardından
bu çeviri esas alınarak diğer Topluluk resmi
dillerine aktarım yapılmıştır.
Kurultay Sekreterliği her toplantıdan sonra
bu toplantının sentetik bir özetini yayınlamıştır.
Ayrıca toplantı esnasında yapılan konuşmaların
yapıldıkları dillerdeki geniş özeti Kurultayın
web sayfasında mevcuttur.
2- Teknik Veriler
Kurultay ayda 1 ya da 2 kez oturum (session
plenière) yapmıştır. Bu oturumlar genelde
2 ya da 3 gün sürmüştür.
Kurultay işe bir Anayasa taslak planı ya
da çatısı oluşturarak başlamıştır. Önce bu
plan oluşturulmuş ve Valery Giscard D'Estaing
tarafından 28-29 Ekim 2002 tarihlerinde kamuoyuna
açıklanmıştır. Ardından bu planda yer alan
maddeler kaleme alınarak taslak oluşturulmuştur.
Bu aşamadan sonra tartışma ve çalışmalar
5-6 maddeden oluşan madde grupları üzerinde
yapılmıştır. Önce bu madde gruplarına ilişkin
metin önerisini Başkanlık Divanı, Kurultay
üyelerine ilgili oturumda takdim edilmiş,
ardından bu maddeler üzerinde tartışılmış
ve değişiklik önerileri Kurultay üyeleri tarafından
Başkanlık Divanına iletilmiştir. Oturumlar
Başkan Valery Giscard D'Estaing'nin sözlü
olarak bir sonraki oturumda tartışılacak maddeleri
sunmasıyla sona ermiştir.
Anayasa taslağında yer alan maddelerin metinleri
üzerinde mutabakat konsensüsle sağlanmıştır.
Üye devletler arasında ortaya çıkan konsensüsü
aday ülkelerin bozmaları engellenmiştir. Eğer
metin üzerinde değişik opsiyonlar varsa bunlar
belirtilmiş ve en çok sayıda üye devletin
mutabık kaldığı metin taslakta yer almıştır.
Son olarak Kurultay Başkanının Sevilla ve
Kopenhag Zirvelerinde Devlet ve Hükümet Başkanları
Konseyine sözlü olarak Kurultay çalışmaları
hakkında bilgi verdiğini belirtmek gerekir.
3- Çalışma Grupları
Kurultay çalışmalarının daha etkin bir biçimde
yürütülebilmesi için Başkanlık Divanı tarafından
çeşitli konularda 14 tane çalışma grubu oluşturulmuştur.
Bu çalışma gruplarının çalışma konuları, çalışma
biçimleri ve bu gruplarda kimlerin yer alacağı
gene Başkanlık Divanı tarafından belirlenmiştir.
Çalışma gruplarının her birine Başkanlık Divanından
bir üye başkanlık etmiştir. Kurultay Sekreterliği
çalışma gruplarının her toplantısından sonra
bu toplantıya ilişkin bir sentez notu hazırlamıştır.
Çalışma gruplarının ilk 6'sı Mayıs 2002'de
oluşturulmuştur. Bu çalışma grupları şunlardır:
-Grup I: Görevi sübsidiyarite ilkesine uyulup
uyulmadığının kontrolüdür. Başkanı Mendez
de Vigo'dur.
-Grup II: Temel Haklar Şartıyla ilgilidir.
Başkanı A. Vitorino'dur.
-Grup III: Avrupa Birliği'nin hukuksal kişiliğinin
açıkça tanınmasıyla ilgilidir. Başkanı G.
Amato'dur.
-Grup IV: Avrupa Birliği'nin şu anki yapısı
içinde ulusal parlamentoların rolüyle ilgilidir.
Başkanı H. Stuart'dır.
-Grup V: Tamamlayıcı olarak nitelenen yetkilerle
ilgilidir. Başkanı C. Christpherden'dir.
-Grup VI: Ekonomik ve mali işbirliğiyle ilgilidir.
Başkanı H. Hänsch'dır.
12 Eylül 2002 tarihli Kurultay toplantısında
yukarıdaki çalışma gruplarına ek olarak 4
çalışma grubu daha oluşturulmuştur. Bu gruplar
şunlardır:
-Grup VII: Avrupa Birliği'nin dış faaliyetleriyle
ilgilidir. Başkanı J.L. Dehaen'dır.
-Grup VIII: Avrupa Birliği'nin savunmasıyla
ilgilidir. Başkanı M. Barnier'dir.
-Grup IX: Karar tekniklerinin ve prosedürlerinin
basitleştirilmesiyle ilgilidir. Başkanı G.
Amato'dur.
-Grup X: Özgürlük, güvenlik ve adalet alanıyla
ilgilidir. Başkanı J. Bruton'dur.
Sayılan bu 10 grup çalışmalarını tamamlamış
ve nihai raporlarını 2002 yılı sona ermeden
kabul etmişlerdir. Bu raporlar Kurultay toplantılarında
ayrıntılı olarak tartışılmıştır.
Sosyal Avrupa'ya ilişkin XI. Çalışma Grubu
Aralık 2002'nin başında oluşturulmuştur. M.
Katiforis tarafından başkanlığı yürütülen
bu çalışma grubu nihai raporunu Kurultayın
6 Şubat 2003 tarihli toplantısında sunmuştur.
Ocak 2003'teki Kurultay toplantısında Başkan
Valery Giscard D'Estanig Adalet Divanı'nın
işleyişi üzerine bir tartışma kulübünün (cercle
de discussion) oluşturulacağını belirtmiştir.
Antonio Vitorino tarafından başkanlığı yürütülen
ve önceki çalışma gruplarına nazaran daha
sınırlı sayıdaki kişiden oluşan bu çalışma
grubu, ilk toplantısını 17 Şubat 2003'te yapmış
ve nihai raporunu Kurultaya 25 Mart 2003'te
sunmuştur.
Son olarak 2 fikir üretme kulübünün (cercle
de reflexion) daha oluşturulduğunu belirtmek
gerekir. Bunlardan birincisi bütçe prosedürüne
ilişkin olup başkanlığı C. Christophersen
tarafından yürütülmüştür. İkinci çalışma grubu
ise Avrupa Birliği'nin öz kaynakları üzerine
fikir üretmekle görevlendirilmiş olup başkanlığını
Mendez de Vigo yürütmüştür.
4- Kurultay Çalışmalarına Katılım
Kurultay çalışmaları esnasında tartışmalara
olabildiğince geniş bir kitlenin katılımının
sağlanabilmesi için Laeken Zirvesinde kabul
edilen Devlet ve Hükümet Başkanları Deklarasyonuyla
sivil toplumu temsil eden kuruluşlar (sosyal
partnerler, ekonomik çevreler, sivil toplum
kuruluşları, akademik çevreler vs.) için Birliğin
geleceği üzerine bir Forum açılması öngörülmüştür.
Bu forum bir ağ biçiminde olup Kurultay çalışmalarına
yönelik olarak katkıda bulunmak isteyen ulusal
ya da Avrupa çapındaki kuruluşlara açılmıştır.
Yapılan bu katkılar özet çevirileriyle birlikte
katkının yapıldığı dilde yayınlanmıştır. Kurultay
Sekreterliği bu forum için bir internet sitesi
(6) hazırlamış olup bu siteye teknik desteği
Komisyon sunmuştur. Kurultay Sekreterliği
ayrıca Forumun toplantı gibi diğer bir takım
faaliyetlerini de düzenlemekle görevlendirilmiştir.
Tartışmanın genişletilmesi ve tüm yurttaşların
bu tartışmalara katılabilmeleri için Kurultayın
bir oturumu sivil toplumun dinlenmesine ayrılmıştır.
Yukarıda zikredilen çalışma grupları modeli
benimsenerek, ilgili alanlarda temas grupları
oluşturulmuş, bu sayede sivil toplum kuruluşlarına
görüşlerini ifade etme olanağı sunulmuştur
(7).
Son olarak Komisyonun hazırladığı ya da uzman
kişilere hazırlattığı çeşitli raporlarla (8)
Kurultay çalışmalarına katkıda bulunduğunu,
"Birliğin geleceği ve kurumsal sorunlar"
isimli bir çalışma grubu oluşturduğunu belirtmek
gerekir.
C- Çalışma Takvimi
Yukarıda Kurultayın 28 Şubat 2002'de çalışmalarına
başladığı, 28 Ekim 2002'de Kurultay Başkanı
tarafından Anayasa taslak planının kamuoyuna
açıklandığı ve Anayasa taslağının ilk 2 bölümünün
Kurultay Başkanı tarafından 20 Haziran 2003'te
Devlet ve Hükümet Başkanları Konseyine sunulduğu
belirtilmişti. Taslağın III. ve IV. Bölümlerinin
yazımı ise 27 Haziran 2003 itibariyle bitmiştir.
Bu bölümde çalışma takvimi üzerine biraz daha
ayrıntılı bilgiler verilecektir.
Öncelikle I. Bölümün ilk 3 başlığının (Birliğin
tanımı ve objektifleri, temel haklar ve Birlik
yurttaşlığı, Birliğin yetkileri) 27-28 Şubat
2003 tarihli oturumlarda tartışıldığını belirtmek
gerekir. Ancak tartışmalar bitmemiş, 5 ve
26 Mart 2003 tarihli ek oturumlarda da gene
bu konular tartışılmıştır.
Kurumsal yapıyla ilgili hükümler oldukça
geç sayılabilecek 15-16 Mayıs 2003 tarihli
oturumlarda tartışılmıştır.
Gene taslağın ilk bölümünde yer alan yetkilerin
kullanılmasıyla ilgili hükümler 28 Şubat 2003
tarihli oturumda, Birliğin demokratik yaşamıyla
ilgili hükümler 24 Nisan 2003 tarihli oturumda,
Birliğin mali yapısıyla ilgili hükümler 4
Nisan 2003 tarihli oturumda, Birliğin yakın
çevresiyle ilişkileri ve son olarak Birliğe
aidiyet (Birliğe üye olma ya da çıkma) konuları
25 Nisan 2003 tarihli oturumda tartışılmıştır.
Birlik politikalarına ilişkin III. Bölümle
ilgili olarak Parlamento, Konsey ve Komisyonun
hukuk servislerindeki uzmanlardan oluşan bir
grup, Kurultayda üzerinde mutabakata varılan
maddelerin redaksiyonunu yapmakla görevlendirilmiştir.
Bu grup raporunu Mart 2003 ortalarına doğru
Kurultaya sunmuştur. Ayrıca III. sütunla ilgili
hükümler 3-4 Nisan 2003 tarihli oturumda,
II. sütunla ilgili hükümler 15-16 Mayıs 2003
tarihli oturumda tartışılmıştır.
Genel Hükümlere ilişkin IV. Bölüm 25 Nisan
2003 tarihli oturumda tartışılmıştır.
Taslağın I. III. ve IV. Bölümlerinin geneline
ilişkin olarak, Kurultayın 5-6 ve 12-13 Haziran
2003 tarihli oturumlarında tartışma yapılmış,
taslağa Selanik Zirvesi öncesi son şekli verilmiştir.
II- Taslağın Öngördüğü Yenilikler
Taslağın öngördüğü yeniliklerin ayrıntılı
incelemesine geçmeden önce gerek Nice antlaşmasıyla
gerekse Laeken Zirvesiyle Kurultayın gündemine
getirilen konulara bir göz atmak yerinde olacaktır.
Yukarıda bahsedilen Nice antlaşmasına ekli
Birliğin geleceğine ilişkin 23 numaralı Deklarasyon,
açıkça 4 konuyu belirlemekte ve tartışmaların
bu 4 konu üzerinde yoğunlaşması gerektiğini
belirtmekteydi. Bu 4 konu şunlardır:
-Birlikle üye devletler arasındaki yetki paylaşım
sınırlarının tam olarak belirlenmesi (sübsidiyarite
ilkesine uygun olarak),
-Temel Haklar Şartının Statüsü,
-Daha anlaşılır ve açık hale gelmesi için
antlaşmaların basitleştirilmesi,
-Ulusal parlamentoların Avrupa Birliği çerçevesindeki
rollerinin açık bir biçimde belirlenmesi.
Benzer biçimde 15 Aralık 2001 tarihli Laeken
Zirvesinde kabul edilen Birliğin geleceğine
ilişkin Deklarasyon, 60 civarında soru ortaya
atmıştı. Bu soruları aşağıdaki 4 noktada toplamak
mümkündür:
1- Birlik içinde yetkilerin tanımı ve genel
işleyiş
2- Birlik araçlarının basitleştirilmesi: Bu
çerçevedeki konular yasal düzenlemelerle yürütme
önlemlerinin ayrımı, yasal düzenleme türlerinin
sayısının azaltılması, çerçeve-yasalara daha
fazla önem verilmesi gibi konulardır.
3- Daha fazla demokrasi, saydamlık ve etkinlik:
Bu çerçevedeki konular Komisyon (başkan ve
üyelerin atanması), Avrupa Parlamentosunun
seçimi ve yetkileri, kurumlararası denge,
ulusal parlamentoların rolleri, karar sürecinin
etkinliği ve kurumların işleyişi gibi konulardır.
4- Birlik Anayasasına doğru: Bu çerçevedeki
konular halihazırdaki antlaşmaların basitleştirilmesi
(Birlik ve Topluluklar arası ayrım ve 3 sütunlu
yapı dahil olmak üzere), antlaşmaların temel
hükümleriyle diğer hükümleri arasında ayrım
yapılması, Temel Haklar Şartının statüsü,
anayasal bir metin kabul edilmesi ihtimali
gibi konulardır.
Yukarıdaki konularla gündemi oluşan Kurultay
28 Şubat 2002'de toplanmış ve yukarıda belirtildiği
gibi tüm bu konulara yanıt olmak üzere bir
Anayasa taslağı hazırlamıştır. Bu taslağı
4 bölüm halinde ele almak yerinde olacaktır.
A- Birliğin Amaçları, Yetkileri ve Kurumları
Taslağın, Birliğin amaçları, yetkileri ve
kurumlarına ayrılan ilk bölümü 9 başlıktan
oluşmaktadır. Bu başlıkları şöyle özetlemek
mümkündür:
I. Başlık (md. I-1 ila I-4) Birliğin tanımı
ve amaçlarına ilişkindir. Taslak, Avrupa halklarından
ve devletlerinden oluşan bir Avrupa Birliği
kurmakta ve bu Birliğin tüm Avrupa devletlerine
açık olduğunu belirtmektedir. Taslak, Birliğin
üzerine oturduğu değerleri şöyle sıralamaktadır:
insan onuruna saygı, özgürlük, demokrasi,
eşitlik, hukuk devleti, insan haklarına saygı.
Bu bölümle ilgili olarak taslağın getirdiği
en önemli yenilik, Birliğin üye devlet kimliklerine
saygılı olduğunun belirtilmiş olması (md.
I-5/1) ve Birliğe hukuksal kişiliğin açıkça
tanınmış olmasıdır (md. I-6)
II. Başlık Temel Haklar ve Birlik yurttaşlığına
ilişkindir (md.I-7 ve I-8). Bu başlıkta Temel
Haklar Şartının Anayasanın ayrılmaz bir parçası
olduğu ifadesi yer almaktadır
III. Başlık Birliğin yetkilerine ilişkindir
(md. I-9 ila I-17). Taslak, yetkilerle ilgili
olarak bir sınıflama getirmektedir. Buna göre
Birliğin yetkileri
-münhasır yetkiler (örneğin ortak ticaret
politikası, gümrük birliği),
-paylaşılmış yetkiler ( örneğin tarım, sosyal
politika),
-istihdam ve ekonomik politikaların koordinasyonu,
-ortak güvenlik ve dış politika ve
-ulusal eylemlere destek sağlanan alanlar
(örneğin eğitim, kültür) biçiminde sınıflanmaktadır.
Bu başlık, AT antlaşmasının 308. maddesindeki
(eski 235. madde) esneklik hükmünü korumuştur.
Taslakta yer alan düzenlemeye göre, Birliğin
amaçlarından birinin gerçekleşmesi için bir
tasarruf gerekli olur ve bu konuda Birliğe
tanınan yetkilerde bir eksiklik olduğu anlaşılırsa,
Konsey, Komisyonun teklifi üzerine Avrupa
Parlamentosunun onayını aldıktan sonra oybirliğiyle
gerekli önlemleri alır (md. I-17).
IV. Başlık Birliğin kurumlarıyla ilgilidir
(md. I-18 ila I-31). Baştan belirtmek gerekir
ki ne kadar eleştirilirse eleştirilsin taslağın
en çok yenilik öngören başlıklarından biri
bu başlıktır.
Öncelikle kurumsal çerçevede önemli bir değişiklik
yapılarak Devlet ve Hükümet Başkanları Konseyine
kurum statüsü verildiğini belirtmek gerekir
(md. I-18). Bu genel değişikliğin yanı sıra
kurumlarla ilgili şu değişiklikler getirilmiştir:
Avrupa Parlamentosundaki milletvekili sayısı
736 ile sınırlandırılmıştır (md. I-19). Bunun
yanı sıra Parlamentonun Konseyle birlikte
ortak yasama organı olduğunu (9), ortak-karar
prosedürünün genel yasama prosedürü olarak
taslakta nitelendiğini ve 30 civarındaki yeni
alanda da bu prosedürün uygulanmasının kabul
edildiğini belirtmek gerekir. Bununla birlikte
50 civarındaki konuda hala oybirliği sistemi
devam etmektedir.
Devlet ve Hükümet Başkanları Konseyi'ne bu
Konsey tarafından 2,5 yıl süreyle bir Başkan
seçilmesi sisteminin getirildiğini, 2 kez
seçilmenin mümkün olduğunu belirtmek gerekir
(md. I-21). Başkan seçilecek kişinin önceki
dönemlerde bu Konseyin üyeleri arasında yer
almış, ya da halihazırda bu Konseyin üyesi
olması gerekmektedir. Başkan Devlet ve Hükümet
Başkanları Konseyinin çalışmalarını canlandırma,
toplantılarına başkanlık etme, devamlılığı
sağlama gibi görevleri yerine getirecektir.
Ayrıca taslak Devlet ve Hükümet Başkanları
Konseyinin oluşumunu da düzenlemektedir. Buna
göre Devlet ve Hükümet Başkanları Konseyi,
Başkan, Devlet ve Hükümet Başkanları, Komisyon
Başkanı ve Avrupa Birliği Dışişleri Bakanından
oluşmaktadır. Taslakta ayrıca Devlet ve Hükümet
Başkanları Konseyinin her 3 ayda bir toplanması
kuralı benimsenmiştir (md. I-21).
Bakanlar Konseyiyle ilgili olarak Bakanlar
Konseyinin oluşumlarının sayısının azaltıldığını
belirtmek gerekir (md. I-23). Bundan böyle
Bakanlar Konseyinin Genel İşler Konseyi, Yasama
fonksiyonunu icra edecek Konsey, Dışişleri
Konseyi ve Ecofin (Ekonomi ve Maliye) gibi
oluşumları söz konusu olacaktır. Konseyin
bu oluşumlarının başkanlıkları Devlet ve Hükümet
Başkanları Konseyinde konsensüsle belirlenecek
bir üye devlet tarafından 1 yıl süreyle yürütülebilecektir.
Ancak bu kuraldan Dışişleri Konseyi istisnadır.
Zira Konseyin bu oluşumunun başkanlığını AB
Dışişleri Bakanı yürütecektir.
AB Dışişleri Bakanı Birliğin hem ortak güvenlik
ve dışişleri yüksek temsilcisi, hem de dış
ilişkilerden sorumlu komiseri sıfatını taşıyacaktır
(md. I-27). Daha açık bir anlatımla, AB Dışişleri
Bakanı'nın "çifte kasketli" olma
durumu söz konusudur. Taslaktaki düzenlemeye
göre AB Dışişleri Bakanı, Komisyon Başkanının
mutabakatıyla Devlet ve Hükümet Başkanları
Konseyi tarafından belirlenecek ve Komisyon
Başkanının yardımcılığı görevini de üstlenecektir.
Bu açıdan bakıldığında AB Dışişleri Bakanının
yeni sistemde oldukça önemli bir role sahip
olacağı açıktır.
Komisyonun oluşumuyla ilgili olarak taslak
oldukça ilginç bir yöntem benimsemiştir (md.
I-25). Buna göre Komisyon 2009 yılından itibaren
1 Başkan, 1 Başkan Yardımcısı (ayrıca AB Dışişleri
Bakanı otomatik olarak Komisyon Başkan Yardımcısı
olacaktır) ve 13 Komiser olmak üzere toplam
15 üyeden oluşacaktır. Söz konusu 13 Komiser
üye devletlerden eşitlikçi rotasyon sistemine
göre (10) belirlenecek ve üye devletler tarafından
her devlet için önerilen 3 isim arasından
Komisyon Başkanı tarafından seçilecektir.
Ayrıca Komisyonda oy hakkına sahip olmayan
Komiserlerin de yer alabileceği taslakta yer
alan ilginç bir tekliftir. Son olarak Devlet
ve Hükümet Başkanları Konseyi, Komisyon Başkanlığı
için aday belirlerken Avrupa Parlamentosu
seçimlerinin sonuçlarını hesaba katacaktır
(md. I-26).
Taslak Adalet Divanının oluşumuyla ilgili
olarak da ilginç bir düzenlemeye gitmiştir.
Buna göre Adalet Divanı, Avrupa Adalet Divanı,
Üst Derece Mahkemesi (Tribunal de Grande Instance)
ve Uzmanlaşmış Mahkemelerden oluşacaktır (md.
I-28).
Kurumsal sistemle ilgili son değişiklik nitelikli
çoğunlukla ilgilidir. Taslak, bir oylama sistemi
olarak nitelikli çoğunluğu yeniden tanımlamıştır
(md. I-24). Buna göre 2009'dan itibaren nitelikli
çoğunluk, üye devletlerin salt çoğunluğunun
ya da -Komisyonun teklifi üzerine karar verilmeyen
durumlarda- 2/3 çoğunluğunun oylarıyla gerçekleşecektir.
Ayrıca bir teklif ya da karar lehinde oy kullanan
üye devletlerin, Birlik nüfusunun en az beşte
üçünü (% 60) temsil etmesi gerekmektedir.
Böylece taslağın Amsterdam antlaşmasından
bu yana seslendirilen çifte çoğunluk (üye
devlet sayısı+toplam nüfus) yönünde tercihini
kullandığını söylemek yanlış olmaz.
V. Başlık Birliğin yetkilerinin kullanımıyla
ilgilidir (md. I-32 ila I-43). Bu başlık Birliğin
yasal düzenleme araçlarını, ortak dış politika,
güvenlik ve savunma ilkelerini tanımlamakta,
ayrıca özgürlük, güvenlik ve adalet alanının
hayata geçirilmesini belirlemektedir.
Bu başlıkta ayrıca Birliğin yasal düzenleme
teknikleri de 6 ile sınırlandırılmıştır (md.
I-32). Bunlar sırayla yasa, çerçeve-yasa,
yönetmelik, karar, tavsiye ve görüştür. Yasal
ve yönetsel düzenlemeler arasındaki hiyerarşi
de taslakta düzenlenmiştir. Buna göre yasa,
bir alanda önemli unsurları belirleyecek,
daha teknik yönler Komisyona bırakılabilecektir
(md. I-35). Taslağa göre yasaların esas olmayan
öğelerini tamamlayan ya da değiştiren uygulama
yönetmeliklerini Konsey ve Parlamentonun denetiminde
yalnızca Komisyon kabul edebilecektir (md.
I-36). Bunun yanı sıra bir yandan ortak güvenlik
ve dış politika konusunda, diğer yandan özgürlük,
güvenlik ve adalet konularında (md. I-41)
karar alma prosedürleriyle ilgili özel hükümler
öngörülmüştür (md. I-39 ve I-40).
VI. Başlık Birliğin demokratik hayatıyla
ilgilidir (md. I-44 ila I-51). Bu başlık katılımcı
demokrasi veya kurumların çalışmalarının saydamlığı
gibi bazı ilkeleri koymaktadır. Bu başlığın
asıl orijinal yanı, Birlik kurumları için
sivil topluma danışma, saydamlık (md. I-49),
belgelere erişim, kişisel bilgilerin korunması
(md. I-50) gibi konularda yeni yükümlülükler
öngörmüş olmasıdır. Dahası sosyal partnerlerin
ve kiliselerin rolleri taslakta sağlam biçimde
yer almıştır (md. I-51). Ayrıca yasama sürecinde
yurttaş girişimi ilkesi kabul edilmiştir.
Buna göre 1 milyon yurttaşın imzası, Komisyona
yeni bir teklif hazırlaması yönünde bir girişim
için yeterli olacaktır (md. I-46/4).
VII. Başlık Birliğin mali yapısıyla ilgilidir
ve Birliğin bütçesiyle ilgili ilkeleri koymaktadır
(md. I-52 ila I-55). Taslak, şu ankine göre
daha basit bir prosedürle Birlik bütçesinin
Konsey ve Avrupa Parlamentosu tarafından kabul
edileceğini öngörmektedir (md. III-306). Aynı
çerçevede Konsey tarafından kabul edilen ve
"çok yıllık mali çerçeve" adı verilen
yasa, Birliğin harcamalarının üst sınırlarını
belirleyecektir (md. I-54 ve III-306). Yıllık
bütçeler Konsey tarafından belirlenen çok
yıllık mali çerçeveye riayet etmek zorundadır.
VIII. Başlık Birliğin yakın çevresiyle ilişkileri
üzerinedir (md. I-56). Bu başlık, Birliğin
yakın çevresiyle iyi komşuluk ilişkileri kurmasına
ve bir refah alanının oluşturulmasına ilişkindir.
Ancak bu başlıkla ilgili olarak bir takım
spekülasyonlar yapılmaktadır. Bu spekülasyonlara
göre bu başlık, Kurultay Başkanı Valery Giscard
D'Estaing tarafından taslağa koydurulmuş olup
Türkiye'nin üyeliğini engellemeye yöneliktir.
Taslaktaki bu hükümler kabul edildiği takdirde,
Birlik Türkiye'yi tam üye olarak almaktansa
bu hükümleri temel alarak Türkiye'yle daha
yakın ilişkiler kurmayı yeğleyecektir. Bu
tür değerlendirmeler yukarıda da belirtildiği
gibi spekülasyondan öteye gitmemekte ve dile
getirilmesi bile Türkiye açısından son derece
inciticidir.
I. Bölümün son başlığı ise Birliğe aidiyet
başlıklı IX. Başlıktır (md. I-57 ila I-59).
Bu başlık altında Avrupa Birliği'ne üye olmak
için gerekli kriterler, Birliğe üye olma prosedürü,
temel hakların ihlali durumunda Birlik üyeliğinin
askıya alınması, Birlikten kendi isteğiyle
çıkma gibi konular düzenlenmiştir. Bu konular
arasında Birlikten kendi isteğiyle çıkma konusu
taslağın getirdiği bir yenilik olup taslağın
I-59 maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddede
öngörülen düzenlemeye göre, her üye devlet
kendi anayasal kurallarına uygun bir biçimde
Birlikten çıkabilir. Böyle bir durumda bu
devletle Birliğin ilişkileri özel bir anlaşmayla
düzenlenecektir. Bu anlaşma çerçevesinde Birliği
Konsey temsil edecek ve Konsey Avrupa Parlamentosunun
onayını aldıktan sonra nitelikli çoğunlukla
karar verecektir.
Son olarak I. Bölümün sonunda protokollerle
düzenlenen 2 konuya değinmekte yarar vardır:
Bunlardan birincisi ikincillik (sübsidiyarite)
ve oranlılık ilkelerinin uygulanmasıdır. Protokolde
yer alan düzenlemeye göre, Komisyon bir teklif
yaptığı zaman bu iki ilkeyi nasıl hesaba kattığını
açıklayacaktır (Protokol md. 4). Ayrıca ulusal
parlamentolar Komisyonun teklifini inceleyebilir
ve ikincillik ilkesine riayet edilmediği görüşündeyse
bir gerekçeli görüş açıklayabilir. Eğer üye
devletlerden üçte birinin de ulusal parlamentoları
aynı görüşteyse Komisyon teklifini yeniden
formüle etmek zorundadır (Protokol md. 6).
Teklif düzeyindeki bu kontrole bir de a posteriori
bir kontrol eklenmiştir. O da ilgili düzenleme
kabul edildikten sonra açılacak davalar aracılığıyla
Adalet Divanı tarafından yargısal olarak yapılacaktır
(Protokol md. 7).
Görüldüğü gibi taslak ikincillik ve oranlılık
ilkelerinin uygulanmasıyla ilgili olarak oldukça
karmaşık ve cüretkar bir denetim mekanizması
getirmiştir. Ancak bu mekanizmanın Hükümetlerarası
Konferansta da kabul görüp görmeyeceğini,
kabul görse bile etkin olarak işleyip işlemeyeceğini
zaman bize gösterecektir.
İkinci konu ulusal parlamentoların rolüdür.
İlgili Protokolde benimsenen düzenlemeye göre
ulusal parlamentolar, Komisyon tarafından
yapılan her türlü teklif ve öneri için Konsey
ve Avrupa Parlamentosuyla aynı zamanda bilgilendirileceklerdir
(Protokol md. 1 ve 2). Ayrıca ulusal parlamentolar
Konseyde kendi hükümetlerinin benimsedikleri
pozisyonları izleme olanağına sahip olacaklardır.
Bunun yanı sıra ulusal parlamentolar ikincillik
ilkesinin uygulanması çerçevesinde, teklif
aşamasında yukarıda aktarılan "erken
uyarı" mekanizmasını harekete geçirebileceklerdir
(Protokol md. 3). Böylece ulusal parlamentolar
yasama sürecini daha etkin bir biçimde etkileme
olanağına sahip olacaklardır. Son olarak Avrupa
Parlamentosu ve ulusal parlamentolar arası
işbirliğinin geliştirilmesi konusunun da bu
Protokolde yer aldığını belirtmek gerekir
(Protokol md. 9-10).
B- Temel Haklar Şartıyla İlgili Gelişmeler
Temel Haklar Şartı taslağın içine dahil edilmiş
ve taslağın II. Bölümü Şarta ayrılmıştır (md.
II-1 ila II-54). Öze ilişkin olmayan bazı
düzeltmelerin dışında Temel Haklar Şartı bu
bölümde aynen yer almaktadır. Bu nedenle kısaca
Şartın içeriğine değinmekte yarar vardır.
Temel Haklar Şartı medeni, siyasi, ekonomik
ve sosyal hakları içermektedir (11). Ancak
Şartta, hakların bu biçimde bölümlenmesi yerine
orijinal bir bölümlenme tercih edilmiş ve
aşağıda ele alınan 7 bölüm halinde Şart Anayasa
taslağında yer almaktadır:
1- İlk bölümün başlığı Onur (dignité)dur.
5 maddeden oluşan bu bölümde, sırayla insan
onurunun ihlal edilemezliği (inviolabilité),
yaşam hakkı, kişinin bedensel ve ruhsal dokunulmazlık
hakkı, işkence veya insanlık dışı veya alçaltıcı
muamele veya ceza yasağı, kölelik ve zorla
çalıştırılma yasağı gibi konular yer almaktadır.
Bu bölümde dikkati çeken hüküm "hiç kimse
ölüm cezasına çarptırılmamalı veya idam edilmemelidir"
hükmüdür.
2- İkinci bölüm, özgürlüklere (libertés) ayrılmıştır.
Toplam 14 maddeden oluşan bu bölümde, özgürlük
ve güvenlik hakkı, özel yaşama ve aile yaşamına
saygı, kişisel bilgilerin korunması, evlenme
ve aile kurma hakkı, düşünce, vicdan ve din
özgürlüğü, ifade ve haber alma özgürlüğü,
toplanma ve örgütlenme özgürlüğü, ticari faaliyette
bulunma özgürlüğü, mülk edinme özgürlüğü,
sığınma hakkı, ihraç, sınır dışı veya iade
etme yasağı gibi konuların yanı sıra sanat
ve bilim özgürlüğü, eğitim hakkı, meslek seçme
ve çalışma hakkı gibi yeni kuşak hak ve özgürlükler
bulunmaktadır.
3- Eşitlik konusuna ayrılan 3. Bölüm, toplam
7 maddeden oluşmakta ve yasa önünde eşitlik,
ayrımcılık yasağı, din, dil ve kültür çeşitliliği,
kadın-erkek eşitliği, çocuk hakları, yaşlıların
hakları, engellilerin toplumla bütünleştirilmesi
gibi konular bu bölümde yer almaktadır. Dikkat
edilirse bu konuların hemen hemen tamamının,
yeni kuşak hak ve özgürlükler arasında yer
aldığı görülür.
4- Kuşkusuz Şartın en ilginç ve modern bölümü
Dayanışma (solidarité) başlığını taşıyan 4.
Bölümüdür. Toplam 12 maddeden oluşan bu bölümde
sırasıyla şu konulara yer verilmiştir: işçilerin
işletme içinde bilgi alma ve danışma hakkı,
toplu sözleşme görüşmeleri yapma ve eylem
hakkı, işe yerleştirme hizmetlerinden yararlanma
hakkı, haksız işten çıkarmaya karşı koruma,
adil ve hakkaniyete uygun çalışma koşulları,
çocuk işçi çalıştırmanın yasaklanması ve çalışan
gençlerin korunması, aile ve meslek yaşamı,
sosyal güvenlik ve sosyal yardım, sağlık hizmetleri,
genel ekonomik konulardaki hizmetlerden yararlanma,
çevrenin korunması ve tüketicinin korunması.
Görüldüğü gibi çevre bir kenara bırakılacak
olursa, bu bölümde yer alan hükümler daha
ziyade sosyal içeriklidir.
5- Şartın getirdiği bir diğer yenilik, Birlik
yurttaşlarının bugüne kadar kurucu antlaşmaların
çeşitli hükümlerinde dağılmış olan haklarını
tek bölüm altında toplamış olmasıdır. Böylece
doktrin tarafından da ileri sürülen bu teklif,
projede somut bir çözüme kavuşturulmuştur.
Yurttaşların Hakları başlığını taşıyan bu
bölümde şu haklar yer almaktadır: ikamet şartına
bağlı olmaksızın Avrupa Parlamentosu seçimlerinde
ve yerel seçimlerde oy kullanma ve aday olma
hakkı, iyi idare hakkı, belgelere erişme hakkı,
Arabulucuya başvurma hakkı, dolaşım ve ikamet
özgürlüğü, diplomatik ve konsolosluk koruması.
6- Bireylerin etkin bir yargısal korumaya
kavuşturulması konusuyla ilgili hükümler 6.
Bölümde Adalet başlığı altında ele alınmıştır.
Toplam 4 maddeden oluşan bu bölümde sırasıyla
etkin yargısal başvuru ve adil yargılanma
hakkı, masuniyet karinesi ve savunma hakkı,
cezayı gerektiren suçların ve cezaların orantılı
olması ve yasada tanımlanması, cezayı gerektiren
aynı suçtan iki kere yargılanmama veya cezalandırılmama
gibi konular yer almaktadır.
7- Nihayet 4 maddeden oluşan son bölüm Genel
Hükümler başlığını taşımaktadır. Bu bölümde
projenin kapsamı, teminat altına alınan hakların
kapsamı, koruma düzeyi ve hakların istismar
edilmemesi gibi tüm haklara ilişkin yatay
hükümler olarak adlandırılabilecek genel hükümler
yer almaktadır.
Şartın taslak içine dahil edilmesiyle Birliğin
bir temel haklar kataloguna sahip olması hedeflenmiştir.
Şartın hükümleri bağlayıcı bir güce sahiptir.
Bununla birlikte bu durumun Birliğin yetkilerinde
bir genişlemeye neden olmaması gerekir.
Birlik kurum ve organları Şartta yer alan
haklara riayet etmekle yükümlüdürler. Aynı
yükümlülük Birlik hukukunu uygulamaya koymaları
esnasında üye devletler için de geçerlidir.
Adalet Divanı Şarta riayet edilip edilmediğini
kontrolle görevlendirilmiştir.
Son olarak halihazırdaki antlaşmalar uyarınca
Avrupa Birliğinin Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesine
taraf olma yetkisinin bulunmadığını belirtmek
gerekir. Oysa taslak bu noktada radikal bir
çözüm benimseyerek bu yetkiyi Birliğe tanımış
ve Birliğin söz konusu Sözleşmeye taraf olması
için gerekli girişimleri yapacağını belirtmiştir
(md. I-7/2). Dolayısıyla taslağın benimsediği
yaklaşıma göre, Temel Haklar Şartının Avrupa
Birliği Anayasasında yer alması ve Avrupa
Birliğinin Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesine
taraf olması birbirinin alternatifi olmayıp
tam tersine birbirinin tamamlayıcısıdır.
C- Ortak Politikalarla İlgili Gelişmeler
Taslağın III. Bölümü ortak politikalara ilişkindir.
Bu bölüm Birliğin ortak politika ve eylemlerini
düzenlemekte olup, halihazırdaki hükümlerin
tamamına yakını taslağın bu bölümünde yer
almaktadır.
Bu bölümde şu hususlar dikkati çekmektedir:
Öncelikle taslak, ortak güvenlik ve dış politika,
özgürlük, güvenlik ve adalet alanı, ekonomik
ve parasal Birlik gibi bazı politikaların
reformuna özel bir önem vermektedir. Buna
karşılık Birliğin yürüttüğü diğer politikalarla
ilgili olarak taslak önemli değişiklikler
içermemektedir.
Taslakta ayrıca Birliğin politikalar çerçevesindeki
eyleminin uyumuna özel bir önem verilmektedir.
Bu çerçevede politikaların tanımı ve uygulamalarında
fırsat eşitliği, çevre, tüketicinin korunması
gibi bir takım hususlara dikkat edileceği
ifade edilmektedir.
Son olarak taslak, Birliğin bazı alanlarda
faaliyet gösterebilmesi için yeni olanaklar
öngörmektedir. Bu çerçevede aşağıdaki alanlarda
Birliğin gerektiğinde müdahale edebilmesine
olanak sağlayan hukuksal altyapının oluşturulduğunu
belirtmek gerekir:
-Kamu sağlığı (SARS, biyolojik terörizm gibi
yurttaşların güvenliğini tehdit eden unsurlara
karşı)
-Enerji (kamu hizmetine erişimi kolaylaştırmak,
ikmal güvenliğini, yenilenebilir enerjilerin
geliştirilmesini sağlamak için)
-Sivil savunma (doğa ya da insan kaynaklı
afetlerle mücadelede üye devletlere yardım
için)
-Spor (eğitim boyutunun geliştirilmesi ve
dopinge karşı mücadele çabalarının koordinasyonu
için).
Bu bölümde son olarak dış ilişkiler alanıyla
özgürlük, güvenlik ve adalet konularına göz
atmak yerinde olacaktır.
Öncelikle Birliğin dışarıya yönelik tüm eylemlerinin
-gerek insani, gerek politik gerekse ekonomik-
taslağın III. Bölümünde yer alan V. Başlıkta
toplandığını belirtmek gerekir (12). Bu da
kurucu antlaşmaların çeşitli yerlerinde dağılmış
durumda bulunan şu anki düzenlemeye göre daha
düzenli ve uyumlu bir görünüm arz etmektedir.
Dış politika konusunda bir çok konuda oybirliğiyle
karar alınmaya devam edilecektir (md. I-39
ve md. III-196). Bu nokta taslaktan bu konuda
büyük bir ilerleme bekleyenleri düş kırıklığına
uğratmıştır. Dış politika konusunda en önemli
gelişme yukarıda ele alınan Birlik Dışişleri
Bakanlığı makamının ihdas edilmiş olmasıdır.
Birlik Dışişleri Bakanı dış politika konularından
üye devletlere yakın temas halinde çalışacak
ve Birliğin 125 değişik ülkedeki diplomatik
temsilcilikleri Birlik Dışişleri Bakanına
bağlı olacaktır. Bu kişi Birleşmiş Milletler
Güvenlik Konseyinde de Birlik adına konuşabilecektir
(md. III-192).
Savunma politikası konusunda taslak radikal
değişiklikler içermemektedir. NATO ile rekabete
girme ya da bazı ülkelerin tarafsızlığına
son verme gibi durumlar söz konusu değildir
(md. I-40). Ayrıca savunma konusunda Avrupa
Silahlanma Ajansı kurulması taslakta yer almaktadır
(md. I-40 ve md. III-207). Böylece birden
fazla ülkenin aynı konuda vakit ve para harcaması
önlenecektir. Terörist saldırı veya doğal
afet durumunda Birliğin müdahale etme olanağı
taslakta yer almaktadır (md. I-40).
Ortak Ticaret Politikası alanında şimdiye
kadar neredeyse hiç rolü olmayan Avrupa Parlamentosunun
rolü artırılmıştır. Böylece Parlamento Konseyle
neredeyse eşit konuma gelmiştir (md. III-212).
Taslakta insani yardım politikasıyla ilgili
düzenleme hükmü yer almakta ve bu politikanın
uluslararası insani yardım hukuku kurallarına
bağlı olacağı belirtilmektedir (md. III-188
ve md. III-218).
Dışa yönelik son konu Birliğin üçüncü ülke
ya da örgütlerle uluslararası anlaşma yapmasıdır.
Taslakta yer alan düzenlemeye göre Komisyon
ya da Birlik Dışişleri Bakanı görüşmeleri
yürütecek, Konsey Avrupa Parlamentosuyla birlikte
anlaşmayı sonuçlandıracaktır (md. III-220
ila 223).
Özgürlük, güvenlik ve adalet alanıyla ilgili
olarak taslağın getirdiği en önemli değişiklik
III. sütunu kaldırmış olmasıdır. Bunun yerine
Birliğin tüm politikaları (II. ve III. sütunlar
da dahil olmak üzere) tek bir çatı altında
toplanmış ve karar prosedürlerinin daha demokratik,
etkin ve saydam hale getirilmesi amaçlanmıştır.
Bu çerçevede üye devletlerin dörtte biri tarafından
sunulan bir teklif Komisyonun teklifiyle aynı
niteliğe sahiptir. Diğer bir deyişle taslakta
da Komisyon teklif yetkisini üye devletlerle
paylaşmaktadır. Aynı biçimde III. sütun çerçevesinde
oybirliği yerini büyük ölçüde nitelikli çoğunluğa
bırakmıştır.
Diğer yandan III. sütunla ilgili olarak kurumsal
anlamda da bir takım değişiklikler öngörülmüştür.
Bu noktada şu anki durumda neredeyse hiç rolü
olmayan Avrupa Parlamentosu Konseyle ortak
karar organı haline getirilmiştir. Bunun yanı
sıra Adalet Divanının yargı yetkisine ilişkin
kısıtlamalar kaldırılmış, Adalet Divanı III.
sütun çerçevesinde kabul edilen tüm kararlar
üzerinde yargısal kontrol yetkisine kavuşmuştur.
Kurumsal konuların dışında III. sütunda şu
noktalarda da bir takım değişiklikler öngörülmüştür:
Öncelikle Birliğin, tek bir mülteci statüsünü
ve ortak iltica prosedürünü içeren bir ortak
iltica politikası olması fikri taslakta açıkça
yer almaktadır (md. III-161). Dolayısıyla
iltica konusunda halen yürürlükte olan minimum
kuralların belirlenmesi yaklaşımı bir kenara
bırakılmıştır. Aynı biçimde taslak şu anki
durumdan farklı olarak Birliğin göç konusunda
ortak bir politikasının olması fikrine açıkça
yer vermiştir (md. III-163).
Taslakta sayılan terörizm, uyuşturucu kaçakçılığı,
insan ticareti, ırkçılık, Yahudi düşmanlığı,
çocukların cinsel sömürüsü, çevreye karşı
işlenen suçlar gibi ciddi ve sınır aşan suçlar
için Konsey ve Avrupa Parlamentosu tarafından
tanımlar ve yaptırımlar kabul edilebilecektir
(md. III-167).
Ceza usulü, mağdurların hakları gibi konularda
çerçeve yasaların kabul edilebilmesi ve sınıraşan
suç faillerinin takibatı ve soruşturulması
için Avrupa Savcılığının kurulabilmesi olanağı
(üye devletler tarafından oybirliğiyle alınacak
bir kararla, md. III-170) taslakta ceza hukukuyla
ilgili diğer yenilikleri oluşturmaktadır (md.
III-166).
Ayrıca adalete erişim konusunda (Medeni Hukuk
alanında) Konsey ve Avrupa Parlamentosu birlikte
yasa veya çerçeve-yasa kabul edebilecektir
(III-165).
Son olarak Avrupa Polis Teşkilatının (Europol)
hem Avrupa Parlamentosunun hem de ulusal parlamentoların
kontrolüne tabi kılındığını belirtmek gerekir
(md. III-155 ve III-172)
Taslak güçlendirilmiş işbirliği konusunda
da sessiz kalmamış, üye devletlerden üçte
birinin katılımıyla güçlendirilmiş işbirliği
yoluna gidilebileceğini düzenlemiştir (md.
I-43).
D- Genel Hükümler
Taslağın bu bölümü Avrupa Birliği'nin hukuksal
devamı konusunu açık hükme bağlamaktadır.
Zira yukarıda da belirtildiği gibi, taslak
AT-AB ayrımını ve 3 sütunlu yapıyı kaldırmaktadır.
Bu durumda ister istemez hukuksal olarak AT
ve AB antlaşmalarının devamı sorunu ortaya
çıkmaktadır. Taslağın IV-2 maddesi bu konuyu
çözüme kavuşturmuştur.
Bu bölümde ele alınan bir diğer konu, Anayasanın
kabul ve revizyon prosedürleridir. Taslakta
yer alan düzenleme (md. IV-6/4), Anayasanın
tüm üye devletler tarafından onaylanması ilkesinden
hareket etmektedir. Anayasanın üye devlet
temsilcileri tarafından imzalanmasının ardından
2 yıl içinde üye devletlerin sadece beşte
dördü tarafından onaylanırsa Devlet ve Hükümet
Başkanları Konseyi konuyu görüşecektir.
Anayasanın sonraki revizyonları ise sınırlı
kapsamdaki değişiklikler hariç, bir Kurultay
tarafından hazırlanacaktır (md. IV-6/2). Bu
Kurultay konsensüsle kararlaştıracağı tavsiyeyi
Hükümetlerarası Konferansa sunacaktır. Anayasada
yapılan değişiklikler üye devletlerin iç hukuk
prosedürlerine göre onaylandıktan sonra yürürlüğe
girecektir. Dolayısıyla revizyon prosedürüyle
ilgili olarak taslak Kurultay modelinin dışında
bir değişiklik getirmemektedir.
Sonuç ve Değerlendirme
AB Anayasa taslağının getirdiği değişikliklerin
ayrıntılı bir biçimde ele alındığı bu çalışmayı,
taslağın artı ve eksileri üzerine genel bir
değerlendirme yaparak bitirmek yerinde olacaktır
(13).
Öncelikle Temel Haklar Şartının Anayasa taslağına
dahil edilmiş olması taslağın en büyük artısı
olarak değerlendirilmelidir. Bu nokta bir
yandan temel hakların korunmasına ve Birlik
yurttaşlığının gelişmesine katkıda bulunacak;
diğer yandan uluslararası alanda AB'ne daha
etkin bir rol oynama olanağı sağlayacaktır.
Ayrıca AB antlaşmasındaki 3 sütunlu yapının
Anayasa taslağında yer almaması ve AT ve AB
ayrımının kaldırılmış olması Kurultayın sağladığı
bir diğer büyük başarıdır. Böylece 3 sütunlu
yapıdaki karmaşıklık ortadan kaldırılmış,
Birliğin işleyişi daha basit ve saydam hale
getirilmiştir.
Bunun yanı sıra bazı istisnalar dışında Birlik
yasalarının kabulü için gerekli prosedür genelleştirilmiştir.
Bu da gene Birliğin saydamlığını ve demokratik
meşruiyetini güçlendirici bir etki yaratacaktır.
Bir diğer önemli nokta Birliğin ve üye devletlerin
karşılıklı yetkilerinin açık bir biçimde belirlenmiş
olmasıdır. Bu da gene yurttaşlara Birliğin
ve üye devletlerin karşılıklı yetkilerini
daha iyi ayırt etme olanağı sunacaktır.
Son olarak II. ve III. sütunla ilgili gelişmeleri
ele almak yerinde olacaktır: II. sütunla ilgili
getirilen yeni hükümler, ihdas edilen Birlik
Dışişleri Bakanlığı makamı ile birlikte ele
alındığında Birliğin uluslararası alanda daha
belirgin bir rol oynamasına katkıda bulunacaktır.
Bu da şimdiye kadar AB'ne bu konuda yöneltilen
eleştirileri bir miktar olsun azaltacaktır.
Aynı biçimde savunma alanında getirilen yeni
hükümler Birliğin askeri kapasitesinin iyileştirilmesine
katkıda bulunacak ve isteyen üye devletlere
bu alandaki işbirliğine katılma olanağı sağlayacaktır.
III. sütunla ilgili olarak da taslakla sağlanan
gelişmelerin, bu alana Topluluk metodunun
ve karar alma mekanizmalarının uygulanabilmesine
olanak sağlayacağını belirtmek gerekir.
Yukarıda ele alınan artıların yanı sıra Anayasa
taslağında bir takım eksilerin bulunduğunu
da belirtmek gerekir. Bu noktaları şöyle sıralamak
mümkündür:
Öncelikle Anayasa taslağına yöneltilebilecek
en ciddi eleştiri kurumsal dengeyi gözetmemiş
olması ve kurumların rollerini açık bir biçimde
belirlememiş olması noktasında yoğunlaşmaktadır.
Bir yandan yukarıda değinildiği gibi Komisyonda
2 farklı tür Komiserlik bulunması (yani her
üye devletten bir Komiser bulunmasına karşılık
yalnızca 15 Komiserin oy hakkına sahip olması)
Komisyonun işleyişini zayıflatma riskini beraberinde
getirmektedir. Diğer yandan 2,5 yıllık süre
için seçilecek Devlet ve Hükümet Başkanları
Konseyi Başkanı haliyle dönem başkanlığı sisteminden
daha sürekli ve ağır bir makamda bulunacaktır.
Bu da gene kurumlar arası dengeyi Devlet ve
Hükümet Başkanları Konseyi lehine bozacak
bir durumdur. Dahası bu durumda Komisyon Başkanı
varken Devlet ve Hükümet Başkanları seviyesinde
neden böylesine önemli bir makamın yaratıldığı,
ileride Devlet ve Hükümet Başkanları Konseyi
Başkanı'nın Komisyon Başkanıyla ister istemez
aynı rolleri paylaşma riskinin ortaya çıkıp
çıkmayacağı sorgulanabilir. Ayrıca Devlet
ve Hükümet Başkanları Konseyi Başkanı'nın
sorumluluğu konusu taslakta net olarak yer
almamaktadır.
Bunun yanı sıra nitelikli çoğunlukla karar
almanın alanı şu anki duruma göre genişletilmiş
olmasına rağmen, bu durum 30 üyeli bir Birlikte
karar alma sürecinin rahat işleyebilmesi için
yeterli değildir. İdeal olan Komisyon'un da
belirttiği gibi oybirliğinin tamamen kaldırılmasıdır
(14).
Kurumsal mekanizmayla ilgili eksiklerin dışında
Anayasa taslağı üye devletlerin onayına tabi
olmayan ve oybirliğini gerektirmeyen bir değişiklik
prosedürünü öngörmemiş olmasıyla da eleştirilmektedir.
Oysa Anayasa taslağındaki bir takım hükümler
için bu tür basit bir değişiklik prosedürü
öngörülebilirdi.
Ayrıca taslakta ekonomik yönetişim ve Euro'nun
dış temsiliyle ilgili ilerlemeler yeterli
görülmemektedir. Oysa aynı paraya sahip üye
devletlerin aralarında Topluluk metotlarını
kullanarak karar verebilmeleri gerekirdi.
Son olarak taslağın ortak politikalara ayrılan
III. bölümüyle ilgili olarak da bir takım
iyileştirmelerin yapılabileceği Komisyon tarafından
ifade edilmektedir (15). Tabi bu konudaki
yetersizlik de Kurultaya ayrılan sürenin kısalığıyla
yakından ilgilidir.
Yukarıda artı ve eksileri değerlendirilen
Anayasa taslağı ile kurucu antlaşmaların revizyon
sürecinin başladığını söylemek yanlış olmaz.
Bu süreçte önümüzdeki gelişmeleri kısaca şu
biçimde özetlemek mümkündür:
Ekim 2003'te Hükümetlerarası Konferans'ın
(HAK) toplanması (16) ve HAK'ın çalışmalarını
Mart 2004 dolaylarında bitirmesi planlanmaktadır.
AB Anayasasını oluşturacak antlaşmanın yeni
üyelerin katılım tarihi olan 1 Mayıs 2004'ten
hemen sonra imzalanması, imzalanan bu antlaşmanın
üye devletler tarafından onaylanarak 2006
yılında yürürlüğe girmesi beklenmektedir.
Bu süreçte beklenen en olumlu gelişme Kurultay
tarafından oluşturulan metindeki standardın
altına inilmemesi, tam tersine zayıf noktaların
daha da takviye edilmesidir. Ancak bu tür
gelişmenin yaşanıp yaşanmayacağını, Birliğin
önümüzdeki yıllarda ne tür bir gelişme izleyeceğini
zaman bize gösterecektir.
------------------------------------------------------------------------------------
1. Bu çalışma aşağıdaki belgelerden hareketle
kaleme alınmıştır :
- Commission européenne, Secrétariat Général,
Task Force Avenir de l'Union et questions
institutionnelles, " Le Projet de Constitution
: guide du citoyen "
(europa.eu.int/futurum/comm/documents/guidecitoyen_fr.pdf)
(erişim tarihi, 07.07.2003)
-Commission européenne, " La Convention
européenne sur l'avenir de l'Union ",
note d'information, (europa.eu.int/futurum/comm/documents/note_fr.pdf)
(erişim tarihi, 23.06.2003)
- Commission européenne, " Convention
sur l'avenir de l'Europe : Projet de traité
constitutionnel, Declaration de la Commission
", Bruxelles, IP/03/836, 13 juin 2003
(www.europa.eu.int/rapid/start/cgi) (erişim
tarihi, 23.06.2003)
-La Convention Européenne, " Projet de
Traité instituant une Constitution pour l'Europe
", CONV 820/03, Bruxelles, le 20 juin
2003, (http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/cv00820-re01.fr03.pdf)
(erişim tarihi, 23.06.2003)
-La Convention Européenne, " Projet de
Constitution, Volume II ", CONV 836/03,
Bruxelles, le 27 juin 2003,
(http://european-convention.eu.int/docs/Treaty/cv00836.fr03.pdf)
(erişim tarihi, 29.06.2003)
Anayasa taslağı üzerine daha ayrıntılı bilgi
edinmek için aşağıdaki web sitelerine bkz
:
-http://european-convention.eu.int (Kurultayın
web sayfası)
-http://europa.eu.int/futurum/forum convention/index
fr.htm (Forumun web sayfası)
-http://europa.eu.int/futurum/index fr.htm
(Forumun kamuya açık tartışma sitesi).
2. Temel Haklar Şartı'nın türkçe metni için
bkz, Güncel Haber, Ekim 2000 sayısı eki. Fransızca
metin için bkz, Revue de Droit de l'union
européenne, sayı 3/2000, s. 705. Bu konuda
ayrıca bkz, J. Dutheil de la Rochère, ''La
Convention sur la charte des droits fondamentaux
et le processus de construction européenne'',
Revue du Marché Commun et de l'Union européenne
(RMCUE), sayı 437, Avril 2000, s. 223 ; A.
Vitorino, "La Charte des Droits Fondamentaux
de l'Union européenne", Revue de Droit
de l'union européenne, sayı 3/2000, s. 501
; N.F. Sola, "A quelle nécessité juridique
répond la négociation d'une Charte des Droits
Fondamentaux de l'Union européenne",
Revue du Marché Commun et de l'Union européenne
(RMCUE), sayı 442, Ekim 2000, s. 596 ; Présidium
de la Convention, "Comment la Charte
a été élaborée- Sources des droits et des
libertés", (europa.eu.int), s.1. Temel
Haklar Şartının hazırlanması esnasında Kurultaya
sunulan tüm yazılı dokümanlar http://db.consilium.eu.int/df
adresinde yer almaktadır.
3. Bu deklarasyonun tam metni için bkz,
http://europa.eu.int/comm/laeken_council/index_fr.htm
4. Avrupa Birliği Anayasası konusu doktrinde
de yıllardan beri tartışılmaktadır. Bu konuda
bkz, K. Lenaerts& P. Van Nuffel, Constitutionnal
Law of the European Union, Sweet&Maxwell,
London, 1999 ; J. Gekrath, L'émergence d'un
droit constitutionnel pour l'Europe, ULB,
Bruxelles, 1997.
5. Bu üyelerin yedekleri de mevcuttur.
6. Bu sitenin adresi " http://europa.eu.int/futurum/forum
convention " biçimindedir.
7. Bununla birlikte yapılan anketlerde yurttaşların
Kurultay çalışmaları konusunda yeterince bilgi
sahibi olmadıkları yapılan bir anket sonucu
ortaya çıkmıştır. Bkz, Eurobarèmetre, "
Les citoyens se déclarent favorables à la
constitution, mais connaissent mal la Convention
", IP/03/850, Bruxelles, 17 juin 3002
(europa.eu.int/futurum/documents/press/pr170603_fr.pdf)
(erişim tarihi 10.07.2003)
8. Bu raporlara örnek olarak bkz, " Rénover
la méthode communautaire " başlıklı 5
Aralık 2001 tarihli bildiri, COM (2001) 727
; " Un projet pour l'Union européenne
", başlıklı 22 Mayıs 2002 tarihli katkı,
COM (2002) 247 final. Ayrıca Komisyon 5 Aralık
2002 tarihinde kurumsal yapı üzerine bir bildiri
yayınlamıştır. Bkz, COM (2002) 728 numaralı
doküman. Son olarak uzman kişilerden oluşan
ve " Groupe Pénélope " adı verilen
bir gruba, Komisyonu Kurultay'da temsil eden
M. Barbier ve A. Vitorino'nun isteği üzerine
bir proje hazırlatıldığını belirtmek gerekir
(bu projenin tam metnine sanal ortamda ulaşmak
için bkz, europa.eu.int/futurum/docinstcomm_fr.htm).
Bu proje daha ziyade o sırada devam eden Kurultay
çalışmalarına teknik bir katkı olarak düşünülmüştür.
9. Bu yaklaşım taslağa damgasını vuran devletler
ve halklar birliği yaklaşımını gayet güzel
bir biçimde göstermektedir. Bu prosedürde
de çifte meşruiyet durumu sözkonusudur. Konseyin
meşruiyeti devletlere, Parlamentonun meşruiyeti
ise halklara dayanmaktadır.
10. Bu sisteme göre üye devletler küçüklük
ya da büyüklüklerine bakılmaksızın eşit olarak
değerlendirilmekte ve coğrafi bir dağılım
gözetilerek üye devletler arası dönerli bir
sistem uygulanmaktadır.
11. Bu yönüyle Şart, Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesinden daha geniş bir içeriğe sahiptir.
12. Dolayısıyla II. sütun kaldırılmıştır.
13. Bu çerçevede bkz, Commission européenne,
" Convention sur l'avenir de l'Europe
: Projet de traité constitutionnel, Declaration
de la Commission ", op cit.
14. ibid.
15. ibid.
16. Nice Antlaşmasına ekli 23 numaralı Deklarasyonda
Hükümetlerarası Konferans'ın 2004'te toplanacağı
ifade edilmekteydi. Ancak son gelişmelerden,
bu Konferans'ın toplanmasının biraz erkene
(Ekim 2003'e) alındığı ve 15 Haziran 2004'te
yapılacak Avrupa Parlamentosu seçimlerinden
önce Hükümetlerarası Konferans çalışmalarının
bitmesinin ve yeni antlaşmanın imzalanmasının
planladığı anlaşılmaktadır.
